Rapport Annuel 2021-2022

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    Message de la présidente

    Au terme de ma première année complète à titre de présidente du Tribunal des revendications particulières, j’ai le plaisir de vous présenter le rapport annuel du Tribunal pour l’exercice 2021-2022.

    Il y a dix ans que le Tribunal entend des revendications et, à l’occasion de cet anniversaire, une réflexion s’impose. D’abord et avant tout, le Tribunal devait être une solution temporaire pour remédier au fait qu’un très grand nombre de revendications particulières n’étaient pas réglées en temps opportun, mais il est là depuis bien plus longtemps que prévu, jusqu’à devenir une institution quasi permanente et un outil important grâce auquel les Premières Nations peuvent obtenir justice. D’ailleurs, sa charge de travail ne cesse de croître. 

    Il est également important de revenir, plus particulièrement, sur les deux dernières années, notamment en raison de la pandémie de COVID-19 qui sévit toujours. Bien que le travail du Tribunal ait été et continue d’être considérablement perturbé par la pandémie, le Tribunal a tenu un total de 21 audiences virtuelles au cours de l’exercice et la tenue des audiences dans les communautés des revendicatrices a repris au début de l’exercice 2022-2023 étant donné que les membres et le personnel du Tribunal sont de nouveau autorisés à voyager. Nous continuons aussi à offrir la possibilité de tenir des audiences virtuelles lorsque cela est indiqué. En ce début de nouvel exercice financier, le Tribunal est très occupé et a hâte de retourner dans les communautés des Premières Nations.

    Comme je l’ai mentionné, le Tribunal se voulait notamment une solution temporaire aux retards auxquels étaient confrontées les Premières Nations qui déposaient des revendications particulières contre la Couronne. Malheureusement, ces mêmes Premières Nations n’ont pas toujours obtenu un règlement efficace auprès du Tribunal. Selon le préambule de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, le Tribunal a pour mandat de « contribu[er] au rapprochement entre Sa Majesté et les Premières Nations » en statuant sur les revendications particulières « de façon équitable et dans les meilleurs délais ». Cependant, comme nous l’ont dit certains intervenants, la rapidité du processus décisionnel laisse beaucoup à désirer. Le Tribunal s’est donc engagé à remédier à la situation et, comme promis dans le rapport annuel de l’an dernier, il a sollicité l’aide du comité consultatif pour déterminer si les Règles de procédure actuelles pourraient être révisées afin d’aider le Tribunal à s’acquitter de son mandat. Les travaux du comité devraient prendre fin cette année, et les règles seront ensuite modifiées au besoin. Le Tribunal demeure ouvert à d’autres suggestions qui permettraient de remédier aux retards.

    Le Tribunal est également heureux d’annoncer qu’en avril et mai 2022, il a accueilli deux nouvelles membres : l’honorable Diane MacDonald, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, et l’honorable J. Danie Roy, de la Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick. La juge MacDonald entendra les revendications en anglais tandis que la juge Roy entendra les revendications en français et en anglais. 

    Enfin, je tiens à remercier les membres et le personnel du Tribunal pour tous leurs efforts, surtout pendant la pandémie. Notre équipe de professionnels déterminés et dévoués a relevé avec aplomb les défis des dernières années et continuera sans doute à le faire.

    Juge Victoria Chiappetta
    Présidente, Tribunal des revendications particulières

    Au sujet du Tribunal

    Aperçu

    Le Tribunal des revendications particulières (le Tribunal), mis sur pied le 16 octobre 2008, s’inscrit dans la politique La Justice, enfin du gouvernement fédéral et est le produit d’une initiative conjointe historique avec l’Assemblée des Premières Nations visant à accélérer le règlement des revendications particulières afin que les Premières Nations revendicatrices obtiennent justice et que le gouvernement, l’industrie et l’ensemble des Canadiens soient fixés.

    Un processus de règlement des revendications particulières est engagé lorsqu’une Première Nation revendicatrice présente une revendication au ministre des Relations Couronne-Autochtones, qui doit déterminer si la revendication sera acceptée aux fins de négociation. L’examen de la revendication est confié à la Direction des revendications particulières du ministère, dont les conseillers rédigent un avis juridique qui sert de fondement à la recommandation formulée au ministre.

    Le Tribunal a compétence sur les revendications non acceptées aux fins de négociation après trois ans ou, si elles sont acceptées, pour lesquelles la négociation n’a pas donné lieu à un règlement après trois ans. L’instruction des revendications par le Tribunal ne constitue pas une procédure d’appel ou de contrôle de la décision ministérielle.

    Le diagramme ci-dessous donne un aperçu du processus de règlement des revendications particulières.

    Un bref aperçu du cycle de vie d’une revendication au Tribunal des revendications particulières

    Qu’entend-on par revendication particulière?

    Les revendications particulières peuvent comprendre des revendications fondées sur la violation présumée des obligations légales de Sa Majesté concernant les traités, les terres et les ressources des réserves ou les fonds en fiducie des Premières Nations. Le Tribunal est habilité à verser une indemnité maximale de 150 millions de dollars aux revendicatrices pour ces violations. Plus précisément, les revendications particulières sont des revendications ouvrant droit à une indemnisation fondées sur :

    • l’inexécution d’une obligation légale de Sa Majesté liée à la fourniture d’une terre ou de tout autre élément d’actif en vertu d’un traité ou de tout autre accord conclu entre la Première Nation et Sa Majesté;
    • la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de tout texte législatif « relatif aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens »;
    • la location ou la disposition, sans droit, par Sa Majesté, de terres d’une réserve;
    • la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de la fourniture ou de la non-fourniture de terres d’une réserve;
    • l’administration par Sa Majesté de terres d’une réserve, de « l’argent des Indiens » ou de tout autre élément d’actif de la Première Nation;
    • l’absence de compensation adéquate pour la prise ou l’endommagement, en vertu d’un pouvoir légal, de terres d’une réserve par Sa Majesté ou un organisme fédéral;
    • la fraude, de la part d’un employé ou mandataire de Sa Majesté, relativement à l’acquisition, à la location ou à la disposition de terres d’une réserve.

    Travaux du Tribunal

    Le Tribunal est souvent saisi de revendications complexes, tant sur le plan des faits que sur celui de l’application de la loi. De nombreuses revendications, même si elles sont relativement simples, font l’objet d’une audience complète sur le fond quant au bien-fondé de la revendication et, si elles sont jugées fondées, quant à l’indemnité afférente. Des demandes préliminaires concernant la compétence, l’admissibilité de la preuve et d’autres questions sont souvent présentées. Le dossier comprend souvent des témoignages par histoire orale, des témoignages d’experts et une abondante preuve documentaire, qui s’étend parfois sur plus d’un siècle.

    Les instances devant le Tribunal reflètent les intérêts et les besoins des intervenants ainsi que l’objectif de réconciliation. La tenue d’audiences dans les communautés des revendicatrices est un élément essentiel du processus. Cette démarche ne correspond pas à la situation qui prévaut généralement dans les cours de justice, où les parties intéressées doivent se rendre au palais de justice pour prendre part à l’audience à titre de participants ou d’observateurs. Il n’est donc pas possible pour le Tribunal de tenir des audiences consécutives avec une efficacité semblable à celle des cours de justice.

    Prise en compte de la diversité culturelle

    La Loi sur le Tribunal des revendications particulières stipule, à l’article 13, que le Tribunal peut « tenir compte de la diversité culturelle dans l’élaboration et l’application de ses règles ». Le Tribunal est devenu un expert dans la mise au point de processus décisionnels qui sont adaptés à la culture tout en préservant l’intégrité des procédures :

    Audiences portant sur l’histoire orale : La date des audiences portant sur l’histoire orale, qui sont tenues dans les communautés des revendicatrices, est souvent fixée le plus tôt possible dans le cycle d’audience des revendications soumises au Tribunal, en reconnaissance de l’importance de préserver le témoignage des aînés. Elles constituent un élément essentiel du processus et de l’effort de réconciliation.

    Dans certains cas, le Tribunal peut accepter que la célébration d’une cérémonie de la vérité par un groupe d’aînés avant de livrer leur témoignage tienne lieu de serment ou de déclaration solennelle.

    Visites des lieux : Le membre qui préside l’audience se rend, lorsqu’on lui en fait la demande, sur le territoire de la revendicatrice pour visiter la terre faisant l’objet d’une revendication; il est accompagné des parties, de membres du personnel et de membres de la communauté.

    Cérémonies : Des cérémonies d’ouverture et de clôture sont parfois menées par les membres de la communauté de la revendicatrice avant ou après les instances devant le Tribunal. Le Tribunal accueille favorablement les demandes de participation à de telles cérémonies. Parmi les exemples de cérémonies, mentionnons les cérémonies de la maison longue qui comprennent des chants et des danses, les cérémonies de tambour, les cérémonies de purification par la fumée et les cérémonies du calumet.

    Prière : Des prières de bienvenue sont souvent prononcées au début d’une audience par un chef, un aîné ou une autre personne désignée.

    Adaptation linguistique : Le Tribunal entend volontiers les témoins dans leur langue maternelle avec l’aide d’interprètes compétents. Il s’agit d’une pratique courante dans le cadre des audiences.

    De plus, le Tribunal encourage le perfectionnement professionnel continu des membres et du personnel du Tribunal sur les questions relatives à la diversité culturelle.

    Examen de l’exercice 2021-2022

    Notre effectif

    Membres du Tribunal

    La Loi sur le Tribunal des revendications particulières stipule que le Tribunal est formé soit d’au plus six membres à temps plein, soit de membres à temps partiel, ou d’une combinaison de membres à temps plein et à temps partiel, pourvu que le temps qu’ils consacrent ensemble à l’exercice de leurs fonctions n’excède pas celui qu’y consacreraient six membres à temps plein.

    Le gouverneur en conseil établit une liste de six à dix-huit juges de juridiction supérieure qui peuvent être nommés membres du Tribunal. Le gouverneur en conseil choisit le président et les autres membres du Tribunal parmi les juges figurant sur la liste. La durée maximale du mandat des membres est de cinq ans et ceux-ci occupent leur poste aussi longtemps qu’ils demeurent juges d’une juridiction supérieure. À la fin du premier mandat, chaque membre peut être nommé de nouveau pour un autre mandat.

    Les membres du Tribunal qui ont occupé un poste au cours de l’exercice sont les suivants :

    Membre du Tribunal Date de nomination Expiration du mandat Temps plein ou temps partiel
    Juge V. Chiappetta 11 décembre 2020 22 juin 2024 Temps plein (présidente) 
    Juge W. Grist 18 mai 2016 5 septembre 2022 Temps partiel (membre)
    Juge P. Mayer 18 mai 2016 18 mai 2023 Temps partiel (membre)
    Juge T. Ducharme 13 avril 2021 13 avril 2026 Temps partiel (membre)

     

    Personnel du Tribunal

    Le Tribunal reçoit des services de soutien opérationnel du Service canadien d’appui aux tribunaux administratifs (SCDATA). Ce dernier fournit le personnel, les locaux, les lieux d’audience, les services de TI et les nombreux autres outils et services nécessaires pour soutenir les opérations du Tribunal.

    Le Tribunal respecte, dans l’ensemble, le niveau de dotation requis pour assurer le fonctionnement efficace sur le plan de l’administration. Le Tribunal comprend 13 postes de fonctionnaires, dont l’un est à temps partiel et partagé avec les autres tribunaux soutenus par le SCDATA. Deux de ces 13 postes sont actuellement vacants.

    Organigramme en date du 31 mars 2022
    Organigramme en date du 31 mars 2022

    Comme dans le cas des autres tribunaux desservis par le SCDATA, un directeur exécutif est nommé pour s’occuper de la prestation des services, secondé par un adjoint administratif. Le greffier gère le personnel du greffe, les conseillers en communication et les réviseurs, tandis que les conseillers juridiques ont pour principale responsabilité de fournir un soutien direct aux membres du Tribunal, bien qu’ils soient des employés du SCDATA. L’indépendance des membres du Tribunal est protégée par le droit et la tradition juridique. Les conseillers juridiques au service du Tribunal sont également régis par des normes juridiques d’indépendance, dont la primauté du devoir envers le Tribunal.

    Finances

    En 2021-2022, le Tribunal disposait de ressources financières suffisantes pour gérer efficacement sa charge de travail. Le tableau ci-dessous montre l’état financier du Tribunal pour l’exercice :

    Détails des résultats financiers par article
    (en milliers de dollars)
    Dépense réelle 
    2021-2022
    Biens et services Transports et communications (02) Total 20,46
    Information (03) Total 14,01
    Services professionnels (04) Total 161,96
    Location (05) Total 0,109
    Réparations et entretien (06) Total -
    Fournitures et approvisionnements (07) Total 5,18
    Matériel et outillage (09) Total 16,70
    Autres subventions et paiements (12) Total -
        Total pour les
    biens et services
    218,42
    Personnel Traitements et salaires Total 980,36
    Contributions aux régimes d’avantages sociaux des employés Total 145,09
        Total pour
    le personnel
    1,125.45
        GRAND TOTAL 1,343.87

    Charge de travail

    Répartition géographique

    Le Tribunal a été saisi de cinq nouvelles revendications au cours de l’exercice 2021-2022, ce qui porte le nombre total de revendications dont a été saisi le Tribunal depuis qu’il a ouvert ses portes en 2011 à 135 revendications. Voici la répartition géographique de ces revendications :

    Répartition géographique

    Gestion des instances

    Le Tribunal assure la gestion des instances pour toutes les revendications dont il est saisi. En date du 31 mars 2022, 43 revendications avaient été fermées; le Tribunal est donc actuellement saisi de 92 revendications. Au cours de l’exercice 2021-2022, le Tribunal a tenu 158 conférences de gestion d’instance, dont la majorité par voie de téléconférence.

    Règlements alternatifs

    L’un des objectifs de la Loi est d’encourager « le règlement par la négociation des revendications bien-fondées ». Bien que le Tribunal continue d’offrir des services de médiation dirigée par un membre du Tribunal lorsqu’une partie manifeste un intérêt pour la médiation, la voie privilégiée pour parvenir à un règlement des revendications est la négociation.

    En date du 31 mars 2022, environ 32 % des revendications actives devant le Tribunal, c.-à-d. 29 revendications, avaient été suspendues à la suite d’une demande des parties visant à obtenir l’autorisation de recourir activement à un mode alternatif de règlement des conflits, principalement par la négociation.

    En 2021-2022, neuf revendications ont fait l’objet d’un règlement définitif et deux, d’une ordonnance sur consentement rendue à une étape préliminaire de la revendication, ce qui porte à 27 le nombre des revendications réglées par les parties, et à 14 le nombre des revendications actives réglées à une étape préliminaire de la revendication.

    Dans l’ensemble, le Tribunal demeure préoccupé par le temps qu’il lui faut pour régler les revendications. D’une part, la négociation est le moyen privilégié pour y arriver. D’autre part, la durée excessive du processus de négociation nuit au règlement rapide des revendications et, si les négociations échouent, de nombreuses années peuvent s’écouler entre le dépôt d’une revendication et l’instruction par le Tribunal.

    Renouvellement du site web

    Au cours de l’exercice 2021-2022, le Tribunal a travaillé avec diligence au renouvellement et à l’amélioration de son site Web afin de répondre aux besoins de l’organisation et des utilisateurs. Le nouveau site Web a été officiellement lancé le 31 mars 2022 et il est désormais plus convivial, plus simple et plus conforme aux lignes directrices sur l’accessibilité du Web et aux exigences en matière de langues officielles.  

    Jurisprudence

    Le Tribunal a rendu une décision sur l’indemnisation, une décision sur le bien-fondé et sept décisions portant sur des demandes au cours de l’exercice 2021-2022. 

    Dans Bande indienne de Siska c sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021 TRPC 2, le Tribunal a accordé, au total, une indemnité de 4 756 726 $ pour les pertes découlant de l’accès entravé aux stations de pêche de la bande indienne de Siska par suite de la construction d’une ligne de chemin de fer dans ses terres de réserve. Le montant de l’indemnité a été évalué en tenant compte des pertes, y compris les coûts rattachés à l’obtention d’une quantité de saumons pour remplacer la récolte annuelle que la bande indienne de Siska a perdue par suite de la construction du chemin de fer.    

    Dans Kwakiutl c sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2022 TRPC 1, le Tribunal a conclu que la revendicatrice n’avait pas établi le bien-fondé de sa revendication. Kwakiutl a soutenu que, aux termes des traités de fort Rupert de 1851, la Couronne aurait dû reconnaître comme réserve un emplacement situé sur la côte nord-est de l’île de Vancouver, là où elle produisait autrefois du charbon dans le but de faire des échanges commerciaux avec la Compagnie de la Baie d’Hudson. Le Tribunal a conclu que l’intention commune qui conciliait le mieux les intérêts des parties aux traités de fort Rupert était que le contrôle de l’endroit devait être transféré à la Compagnie de la Baie d’Hudson et que la Couronne n’était pas tenue, en vertu des traités de fort Rupert, de reconnaître l’endroit comme une réserve.    

    Dans Nation crie de Red Pheasant c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021 TRPC 3, une décision portant sur deux demandes, le Tribunal a revu le critère applicable en matière de scission établi dans Première Nation de Kahkewistahaw c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2013 TRPC 5. Il a conclu que, dans les cas où les parties ne sont pas d’accord sur la question de savoir si la revendication doit être scindée, la scission ne devrait être accordée que dans des cas exceptionnels où il existe des éléments de preuve précis et convaincants établissant que la scission permettra au Tribunal de remplir son mandat, à savoir statuer sur les revendications particulières de manière juste et rapide. 

    Le Tribunal a également examiné une demande visant à faire admettre en preuve un rapport d’expert conjointement commandé par les parties aux fins des négociations et assujetti au privilège relatif aux règlements. Le Tribunal a admis le rapport en preuve et a conclu que l’intérêt public consistant à promouvoir la réconciliation et l’autosuffisance des Premières Nations en réglant les revendications particulières de manière juste et rapide l’emportait sur l’intérêt public consistant à favoriser un règlement amiable, de telle sorte que les considérations de justice de cette revendication requéraient que l’on fasse exception au privilège relatif aux règlements.   

    Les six autres décisions portant sur des demandes rendues par le Tribunal sont les suivantes :

    • Bande de Kahkewistahaw no 72 c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021 TRPC 4, concernant la question de savoir si le degré de complexité d’une revendication constitue un élément de preuve « précis et convaincant » justifiant la scission de l’instance; 
    • Nation crie d’Enoch c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021 TRPC 5, concernant une demande visant à faire scinder la revendication;
    • Première Nation de Muskowekwan c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2021 TRPC 6, concernant une demande visant à faire scinder la revendication;
    • Nation crie d’Enoch c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2022 TRPC 2, concernant une demande visant à faire annuler une ordonnance, rendue sur consentement des parties, ayant pour effet de scinder la revendication;
    • Bande indienne de Cook’s Ferry c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2022 TRPC 3, concernant l’envoi d’un avis prévu à l’article 22 de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, LC 2008, c 22, dans le cas où une décision du Tribunal peut avoir des répercussions sur les droits d’un tiers;
    • Atikameksheng Anishnawbek c Sa Majesté la Reine du chef du Canada, 2022 TRPC 4, concernant la question de savoir si le Tribunal peut instruire une revendication en dépit du fait qu’elle a été tranchée en partie par les tribunaux de compétence provinciale, et si cela contreviendrait au principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée.  

    Regard sur 2022-2023

    Examen des Règles de procédure du Tribunal des revendications particulières

    Comme promis dans le rapport annuel de l’an dernier, le Tribunal a commencé à examiner ses Règles de procédure actuelles afin d’améliorer l’efficacité et de tenir compte des nouveaux processus qui sont apparus au fil des ans, notamment les audiences virtuelles. S’appuyant sur des consultations tenues en 2017, le processus a débuté par une réunion entre la présidente du Tribunal et les membres du comité consultatif, notamment des représentants de l’Assemblée des Premières Nations, du ministère de la Justice, de la Direction générale des revendications particulières et de l’Association du Barreau canadien. Ces parties prenantes ont ensuite présenté leurs commentaires par écrit. Le Tribunal prévoit de publier prochainement un exposé de position dans lequel il résumera les commentaires reçus et y répondra, pour ensuite passer aux prochaines étapes du processus de consultation. À la suite de ce processus, le Tribunal devrait être bien placé pour déterminer quelle est la meilleure façon de mettre en œuvre les changements nécessaires.

    Nominations au Tribunal

    Le Tribunal a accueilli deux nouvelles membres à temps partiel au début de l’exercice 2022-2023 et l’une d’elles est entièrement bilingue. Ces nominations tombent à point étant donné que l’un des membres actuels du Tribunal prendra sa retraite en septembre 2022, et que le mandat du seul membre bilingue du Tribunal prendra fin en mai 2023. Bien que le Tribunal soit soulagé par la nomination de ces deux membres, il reste difficile de planifier la gestion des revendications actuelles et futures faute d’un nombre suffisant de membres. Le Tribunal espère que d’autres membres seront nommés afin d’aider les membres en poste à traiter les revendications de la manière la plus efficace possible.